Le legge costituzionale 11 febbraio 2022, n. 1, ha introdotto importanti modifiche agli art. 9 e 41 in materia di tutela dell’ambiente consentendo di delineare nuove sfaccettature al complesso principio della libertà di iniziativa economica.
In particolare la modifica costituzionale dello scorso anno (l’altra, giova ricordarlo, ha introdotto il principio di insularità all’art. 119, sesto comma Cost.) prevede la protezione della biodiversità, dell’ambiente, degli ecosistemi e delle generazioni future (art. 9, co.3, cost.), specificando che fungono da limiti all’iniziativa economica privata sia l’ambiente che la salute (art. 41, co. 2, cost.) e che il fine ambientale va contemplato accanto ai fini sociali per il coordinamento e l’indirizzo dell’attività economica privata (art. 41, co. 3, cost.).
Una modifica costituzionale che recepisce nella Carta fondamentale l’evoluzione della giurisprudenza costituzionale ed amministrativa sul bilanciamento tra beni e diritti fondamentali, ma con il chiaro obiettivo di rafforzare la tutela dell’ambiente (art. 9 Cost.) e della salute (art. 32 Cost.) a fronte di esercizio dell’utilità sociale ed in ogni caso senza che essa possa arrecare danno alla sicurezza.
Vedremo le declinazioni che saranno offerte dai giudici della nuova configurazione di tale libertà e dei suoi vincoli, ma può già rilevarsi che attraverso la modifica intervenuta l’ordinamento italiano si sia meglio ancorato a quello europeo ed ai principi da esso sanciti.
Le ricordate clausole generali a tutela dell’ordinamento delineano quindi, in concreto, l’alveo nel quale può dispiegarsi della libertà d’iniziativa economica in coerenza con la Costituzione della quale si ricorda il 75’mo anniversario dell’entrata in vigore.
In sintesi la libertà d’iniziativa economica deve esser considerata una libertà personale dell’individuo di intraprendere un’attività economica, ma vincolata alle clausole generali ad essa apposte per il suo svolgimento.
Tale libertà, in concreto, consiste poi in ogni atto tramite il quale un soggetto privato o pubblico sceglie il fine economico da perseguire con propria organizzazione dei mezzi necessari per raggiungerlo, in un regime che, al netto di contesti circoscritti ed individuati dalla legge, deve svolgersi in coerenza con il principio di concorrenza e di divieto di aiuti pubblici che ne alterino il dispiegarsi ordinato (artt. 101-109 TFUE) e con l’obiettivo di garantire l’investimento del principio cardine della coesione economica, sociale e territoriale (artt. 174-175 TFUE)..
Se la libertà d’iniziativa economica trova nella disciplina costituzionale domestica il proprio principale contesto regolativo è nel diritto dell’Unione europea che rinviene il proprio completamento.
La Sicilia, occorre ricordarlo, ha offerto un importante contributo alla costruzione dello Stato unitario, come poi alla formazione della Costituzione e del regionalismo italiano, ottenendo il primo Statuto autonomistico, all’edificazione della Repubblica, alle grandi battaglie civili del Paese come, e ultimo, al riconoscimento dell’insularità in Costituzione.
L’approvazione dello Statuto siciliano, come ricordava uno dei Padri dello Statuto, Giuseppe Alessi, che è stato anche il primo Presidente della Regione, rappresentò un momento senza precedenti per la storia delle autonomie e divenne riferimento per lo stesso assetto costituzionale della Repubblica.
La Regione Siciliana guida la commissione affari europei ed internazionali della Conferenza delle Regioni e delle Province autonome.
Un ruolo delicato che ha consentito di affrontare il confronto con il Governo centrale sul PNRR e sulla programmazione europea 2021-2027 ed adesso la riforma della politica di coesione. Senza strappi e contrapposizioni, ma con la convinzione che soltanto dal confronto tra le istituzioni della Repubblica potrà emergere quello slancio necessario per garantire il pieno utilizzo delle grandi risorse finanziarie e delle opportunità che questa fase ci pone di fronte.
La profonda riforma della politica di coesione e le modifiche al PNRR, che sta portando avanti il Governo ha quale obiettivo la riqualificazione della spesa per investimenti, il rispetto dei termini, la concentrazione su grandi progetti ed il rispetto delle priorità di impiego delle risorse per superare i divari strutturali della nostra Nazione ed assegnati alle Regioni che è urgente mobilitare in una fase complessa per la nostra economia, così come emerge dall’ultima nota di aggiornamento al DEF approvata dal Governo, nella quale gli investimenti spingono il prodotto interno.
Ma occorre, altresì, aver chiaro che la sfida del pieno impiego delle risorse europee e nazionali per realizzare infrastrutture essenziale per accrescere la competitiva del sistema nazionale, dei nostri territori, delle nostre imprese ha la necessità di accrescere la capacità amministrativa.
Il rafforzamento dei sistemi amministrativi delle Regioni e delle autonomie locali è divenuto, sopratutto nel Sud, una meta ineludibile per garantire la realizzabilità delle opere ed il superamento dei divari infrastrutturali.
Le amministrazioni, alle quali il PNRR ha già offerto alcune opportunità purtroppo solo iniziali per il rafforzamento amministrativo debbono però poter attingere alle risorse umane essenziali per affrontare, non solo il ricambio generazionale, ma sopratutto la sfida eco-digitale che impone alla pubblica amministrazione di cambiare struttura e ruolo nella società. E questo vale sopratutto nella aree più fragili della nostra Italia, dove l’interventi della mano pubblica è ancora essenziale per suscitare innovazione, sostenere investimenti e modernizzazione.
Nei prossimi giorni sarà sottoscritto il nuovo accordo di finanza pubblica con il Presidente del Consiglio e la Regione Siciliana che, tra l’altro, consentirà alla Sicilia di iniziare a colmare vuoti in organico, che sopratutto nei profili più innovativi appesantiscono oltre misura l’azione amministrativa di un apparato in troppi settori con personale ormai prossimo alla pensione.
Le amministrazioni, va ricordato, sono ad uno snodo cruciale e complesso della programmazione delle risorse extraregionali. Si chiude infatti la programmazione 2014-2020, è avviata quella del periodo 2021-2027, mentre in Europa, con la Presidenza spagnola, si discute già della coesione post 2027.
Occorre poi fare il punto sull’avanzamento nell’impiego delle risorse e degli investimenti, ma anche per un la prossima strategia della politica di coesione dopo il 2027 tornando all’obiettivo di fondamentale che è quello di garantire lo sviluppo armonico dell’Unione europea tenendo conto del contesto economico-sociale delle diverse regioni grazie anche ad una nuova serie di indicatori e con un approccio che tenga conto dei divari sostanziali, delle marginalità sociali e territoriali, dei fattori di deprivazione economica. Riforma della politica di coesione che va correlata a quella sul regionalismo differenziato.
A questo riguardo nessuna preclusione di principio può essere rivolta all’autonomia differenziata se essa parta dalla determinazione puntuale e propedeutica dei livelli essenziali di prestazione ed assistenza, perché ciò assicura pari dignità ai cittadini e consente di garantire l’eguaglianza sostanziale, altrimenti destinata a restare lettera morta.
I livelli essenziali delle prestazioni, tuttavia, andranno garantiti, sostenuti finanziariamente, ma anche amministrati.
Questo è un punto essenziale. Occorre consentire alle Regioni di accrescere la propria capacità amministrativa, il rendimento del servizio amministrativo per erogare servizi e prestazioni ai cittadini con livelli analoghi di efficienza. Altrimenti, nonostante i riconoscimenti formali e l’enorme sforzo per definirli e strutturarli, i divari permarranno o addirittura si accresceranno penalizzando sopratutto il Sud e le aree interne sottoposte ad un’impressionante tendenza allo spopolamento ed alla desertificazione imprenditoriale. Senza un incremento qualitativo dell’amministrazione regionale, nel suo concreto dispiegarsi organizzativo e funzionale, rischiamo di fermarci al solo piano formale.
La modernizzazione delle istituzioni regionali non è più rinviabile.
Questo vuol dire metter mano agli statuti, in alcuni casi risalenti a quasi ottant’anni fa, come nel caso dello Statuto siciliano, che seppur innovativi per quel tempo oggi chiedono di esser ammodernati sul piano delle competenze, ma anche su quello del rafforzamento amministrativo.
In tal senso si colloca opportunamente l’idea delle Regioni a Statuto speciale e delle Province autonome di elaborare uno schema di d.d.l. di revisione costituzionale recante: “Disposizioni concernenti l’adeguamento degli Statuti delle Regioni a statuto speciale in attuazione dell’articolo 10 della legge costituzionale del 18 ottobre 2001, n. 3”.
Per la Sicilia, come per la Sardegna, un elemento cruciale è poi determinato dalla condizione d’insularità, adesso riconosciuta dall’art. 119 sesto comma, ma che impone di esser tradotta in misure concrete dal legislatore e dalle amministrazioni centrali per scongiurare che il divario e la marginalità si aggravino ulteriormente a causa dei costi dei trasporti che danneggiano turismo, esportazioni, attività di vita ordinaria.
Occorre altresì che le Regioni insulari affrontino con determinazione il prossimo confronto col Governo centrale per l’elaborazione della legge dmi bilancio 2024, affinché siano rafforzati gli interventi a sostegno della condizione di insularità in attuazione del riformato principio sancito dall’art. 119, sesto comma, Cost.
È in tale contesto regolativo multilivello che la libertà d’iniziativa economica di cittadini ed imprese, nel nuovo modello che emerge dalle modifiche costituzionali ricordate, dovrà dispiegarsi incontrando il diritto elaborato a livello regionale, in un contesto di relazioni dinamiche tra limiti all’esercizio della libertà in esame ed incentivi al suo svolgimento, particolarmente rilevanti nel Sud, che debbono tuttavia avere quale esclusivo riferimento: la crescita, la competitività e la coesione economica, sociale e territoriale.
Gaetano Armao – Prof. Ass. di diritto amministrativo – Dipartimento di Scienze politiche e delle relazioni internazionali UNIPA
